他山之石

轻微违法行为依法不予行政处罚!上海优化营商环境再出新举措

来源:长三角日报          2022-08-23 15:58:23 【字体:

自8月20日起正式实施,上海将全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚。

8月16日下午,上海市政府举行新闻发布会,上海市法治政府建设工作领导小组办公室主任、市司法局局长陆卫东介绍了《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》(下称《指导意见》)相关情况。

记者从会上了解到,《指导意见》将自8月20日起正式实施,上海将全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚(下称“轻微违法不予行政处罚”)。

《指导意见》提出,在国家要求“十四五”期间(2025年底前)完成的基础上,上海明确2023年底前实现轻微违法不予行政处罚清单全面覆盖各有关执法领域,推动制度更早健全完善,惠及企业和群众。

“《指导意见》是上海在探索市场监管领域柔性监管方式上的新举措,对违法情节轻微的违法且没有造成危害后果的行为不予行政处罚,旨在通过柔性执法来引导市场主体自觉守法、自我纠错,让上海营商环境更有温度。”复旦大学法学院教授许凌艳在接受《国际金融报》记者采访时表示。

“包容”不等于“纵容”

根据《指导意见》明确,在实施轻微违法不予行政处罚方面,一是要求执法单位严格落实行政处罚法和清单规定,对符合清单的违法行为,以及清单外符合法定不予行政处罚制度的违法行为,都依法不予行政处罚;对不符合法定不予行政处罚制度的违法行为,不得违法作出不予行政处罚决定。二是强调充分调查取证、制发不予行政处罚决定书、教育指导当事人等实施程序要求。

根据《指导意见》的推行安排,2022年12月底前,相关市级行政机关普遍制定清单;2023年底前,清单全面覆盖各有关执法领域,清单制度体系基本完善。

“此举意味着清单将针对执法中的不予处罚情形统一标准并予发布,有利于统一执法尺度,进一步规范执法行为。”许凌艳说。

据许凌艳介绍,在以往的执法实际中,行政执法部门对于当事人违法行为作出减轻或不予处罚决定时,存在一定的裁量空间,对违法情节基本相近的情形,不同执法单位对是否可以减轻或不予处罚时常理解不一致,导致处理结果不同,影响执法权威和形象。

有鉴于此,近年来,全国各地市场监管部门相继出台了轻微违法行为不予行政处罚事项清单,对违法情节显著轻微且未造成违法后果的违法行为免予行政处罚,不纳入行政处罚信息公示范围,避免市场主体在发展过程中因显著轻微违法被行政处罚后在社会商誉、资格认定、优惠政策等方面受到严重影响,导致因小过失而贻误大发展。

“有温度的监管执法,是‘包容’但不是‘纵容’。”许凌艳强调,“从审慎监管角度出发,在对于食品药品安全、特种设备安全等与民生息息相关的事项中,清单一般会排除在外。在红线底线事项上,依法坚持‘铁腕整治’,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责严守监管底线。”

优化营商环境进行时

“对于轻微违法行为免予行政处罚,是促进民营经济发展、保护新业态新模式及优化营商环境、激发市场活力的现实需求。”许凌艳表示。

2019年10月22日,《优化营商环境条例》正式颁布,将我国优化营商环境建设全面纳入了法治化轨道,对于当前深刻转变政府职能、持续优化营商环境具有重要意义。《优化营商环境条例》聚焦“放管服”改革、规范和创新监管执法、加强市场主体保护、突出政务公开透明、严格责任追究五大层面优化营商环境,凸显了对政府职能改革的要求,把政府服务放在了改革的视野之下。

据不完全统计,自2019年3月15日上海首份清单实施,至2022年8月14日,上海已适用清单对五千余家企业的轻微违法行为不予行政处罚。如果以单行法罚则的最低罚款金额来计算,减免的罚款金额超过5.95亿元。

三年间,上海已推出14份清单,覆盖了市场监管、交通运输、水务等10个领域,其中市场监管、文化市场、城管、规划资源、生态环境、民防、消防、气象等8个领域均为全国首份省级清单。此外,农业农村、人力资源社会保障等领域还有5份清单已形成草案,不久将出台。

同时,市场监管领域已推出3份清单,文化市场和消防领域都已升级至2.0版清单,城管领域已启动2.0版清单起草。市场监管、消防、文化旅游、生态环境等部门均制定了清单实施指导文件,规范实施程序、细化具体要求。

企业普遍对轻微违法不予行政处罚表示欢迎,特别是在疫情影响下,减轻了小微企业负担,助力企业生存发展,保护了上市公司商誉,避免其因轻微无心之失而不得不进行负面信息披露、引发连锁不良后果。

此外,长三角在统一轻微违法不予行政处罚标准方面也取得突破。今年1月,上海牵头,联合苏浙皖三省推出了长江三角洲区域文化市场、气象领域两份轻微违法不予行政处罚清单。这不仅是长三角地区首次推出统一的清单,也是国内首次多省(市)统一轻微违法不予行政处罚标准。

“对于轻微违法行为免予行政处罚,是加强市场主体保护的一种重要形式。对轻微违法行为通过批评教育、责令改正、行政指导等措施,并对其不再处罚或减轻处罚,使经营者认识错误,及时纠正违法行为,有助于进一步提升营商环境,实现执法社会效果与法律效果相统一。”许凌艳进一步解释说,“许多地方都考虑到中小企业和创新型企业多数设立时间不长,合规意识和能力较弱,稍有不慎就可能造成轻微违法。如果简单地通过行政处罚‘一罚了之’,企业可能会被列入失信名单,难免对未来经营发展带来负面影响。因此,各地方纷纷出台‘免罚清单’,通过区分违法情形实施分类监管,并明晰有关监管规则,规范行政权力的运行,有利于推动公正监管。”

陆卫东在发布会上表示,轻微违法不予行政处罚不仅是中央、国家和市委、市政府明确的重点任务,且具有多重积极作用。

一是减少企业经济负担,降低经营成本,避免企业因轻微违法背上“信用污点”,影响后续发展。

二是“不予行政处罚并指导当事人改正”这种“有温度的执法”,更有助于促进企业守法经营、维护经济社会秩序、实现执法目的。

三是清单为基层执法提供明确指引,办案更高效,提升执法效能。需要说明的是,轻微违法不予行政处罚,并不代表企业的任何违法都可以被容错,更不代表执法人员可以随意不处罚。不予行政处罚仅适用于符合法定不予行政处罚制度的违法行为,要同时满足已经及时改正、危害后果轻微(或没有危害后果)等一系列法定条件。

在许凌艳看来,《指导意见》尚处于不断完善的过程,“需进一步规范免罚清单的制发过程与行政处罚执法过程,在依法行政的基础上实现良性执法”。

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